[환구시보] 중국 국책 연구소, 미국의 ‘항행의 자유'에 대한 법률 검토 보고서 발간 (2025-08-26) > 해외 동향과 이슈

• 목록
• 답변

* 중국 정부 산하 국책연구소가 미국의 ‘항행의 자유’에 관한 법률 검토 보고서를 발간하며 본격적인 법률전(lawfare)에 나섰습니다. 중국은 남중국해 문제에서 유엔해양법협약(UNCLOS)을 자의적으로 확대 해석한다는 국제사회의 비판을 받아왔지만, 협약 비준국으로서 각종 해양 현안에서 지속적으로 목소리를 높여왔습니다. 반면 미국은 해양법 미비준국임에도 ‘항행의 자유’ 수호를 명분으로 세계 해양 질서의 수호자를 자처해왔습니다. 이처럼 상반된 입장을 지닌 두 초강대국 간 해양 경쟁의 향방에 국제사회의 이목이 집중되고 있습니다.

(비공식 번역문)

8월 25일, 중국 자연자원부 해양발전전략연구소는 《미국 ‘항행의 자유’에 대한 법률 검토 보고서》(이하 보고서)를 발표했다. 이 보고서는 ‘항행의 자유 작전’이 국제 조약과 국제법에 부합하는지에 대한 법적 근거를 검토하는 것을 목적으로 한다.

이 보고서의 공동저자인 천시디(陈曦笛)는 본지와의 인터뷰에서 “이번 보고서는 ‘항행의 자유 작전’에 대한 최초의 법률 검토 보고서로서 미국의 주장에 대한 국제법적 근거가 부재하다는 점을 확인했다”고 밝히며, 이 보고서를 “국제법에 부합한 항행의 자유를 수호하기 위한 중요한 이정표”라고 강조했다.

이 보고서에 따르면, 미국은 “해양에서 항행의 절대적 자유”를 장기간·전 지구적인 ‘중대한 국가 이익’으로 간주해 왔으며, 특히 1993년 이후 지금까지 미국은 매년 평균 15개국 이상을 대상으로 ‘항행의 자유 작전’을 실시하며, 최근 10년간 그 수치가 지속적으로 높아지고 있는 것으로 나타났다.

상하이교통대 일본연구센터 정즈화(郑志华) 부교수는 이 보고서를 통해 "1979년 이후 미국이 전개한 ‘항행의 자유’의 다양한 사례와 법리 해석을 체계적으로 정리했다"라며 이를 일반적인 연례보고서가 아닌 "호르무즈 해협 등 여러 글로벌 해양 현안에 대한 매우 포괄적인 평가를 담고 있다”라고 평가했다.

한편 8월 11일, 미 국방부는 2024년도 ‘항행의 자유 작전' 연례보고서를 공개했는데, 여기에서 중국을 또 다시 가장 큰 도전으로 규정하며, 11개국·지역 가운데 중국으로부터 가장 많은 도전이 있었으며 여러 해역에서 동시다발적인 위협으로 평가했다.

미 국방부에 따르면, 미국은 특히 중국의 “외국 군용선박은 영해에 진입하기 전에 사전 승인 받아야 한다”는 규정을 지속적으로 문제 삼아 왔으며, 2007년 이후 단 한 해도 빠짐없이 이를 도전으로 규정해왔다. 이와 모순적으로 미국은 이미 1982년에 “외국 군함이 타국 영해를 통과할 때 사전 통보 또는 허가를 요구하는 것”을 ‘과도한 해양주장(Excessive Maritime Claim)’으로 명시한 바 있다.

보고서는 미국이 국제법을 무기 삼아 연안국의 해양 권리를 제한하고, 항행의 이익을 과도하게 확대한다고 비판했으며, 미국이 주장하는 ‘항행의 자유’는 본질적으로 국제안보과 자유의 균형을 깨뜨리고, 국제법의 회색지대를 활용한 군사적 위협·무력 압박을 통해 ‘포함외교(Gunboat Diplomacy)’를 전개하는 것이라고 지적했다. 이는 지역 평화·안정을 훼손하고 국제 규범에 심각한 부정적 영향을 미친다는 것이다. 또한, 보고서는 미국이 배타적경제수역(EEZ)에서도 배타적인 군사 활동의 자유를 주장하며, EEZ 제도가 연안국과 타국의 권익을 조정하기 위한 것이라는 사실을 간과하고 있다고 밝혔다. 이는 1982년 유엔해양법협약(UNCLOS)의 정신에 어긋나며, 여러 개발도상국의 정당한 해양 이용 권익을 침해해 국제사회의 반발을 초래하고 있다는 것이다.

뿐만 아니라 보고서는 미국이 방공식별구역(ADIZ) 문제에서도 이중 잣대를 적용한다며 자국 군용기의 비행은 자유라고 주장하면서도, 중국 등 비동맹국의 군용기 활동은 위협으로 규정하는 것을 모순적이라고 지적했다.

끝으로 보고서는 미국의 항행의 자유 작전은 국제법적 근거가 없으므로 그 본질은 군사력으로 타국에 압력을 가하는 것이라고 결론지었다. 즉, 이는 항행의 자유가 아니라 '군사적 위협의 자유’라는 것이다.

보고서의 공동저자인 쉬허윈(徐贺云) 부소장은 “이 보고서의 핵심은 국제법을 공정하게 해석하고, 편파적인 시각을 방지함으로서 법치를 수호하는 것”이라며, “미국은 국제법을 ‘편리하면 취하고, 불리하면 버린다’라며 비판의 목소리를 높였다.

(원문)

【环球时报报道 记者 樊巍 胡雨薇】编者的话：8月25日，自然资源部海洋发展战略研究所发布《美式“航行自由”法律评估报告》中英文版（以下简称《报告》），旨在对美国“航行自由”相关主张和实践是否符合国际条约和一般国际法、是否具备法律基础进行评估。《报告》执笔人之一陈曦笛在接受《环球时报》记者采访时表示，该报告是第一次全面地对美国所谓的“航行自由”主张进行法律评估，揭示其中没有国际法基础的内容。该报告是一项重要的国际公共产品，是对国际法中真正航行自由的维护。

《报告》指出，“海上航行的绝对自由”一直被美国视为具有长期性和全球性的“重大国家利益”。自1993财年至今，美国“航行自由行动”平均每年挑战超过15个国家或地区，且该数量近十年来持续处于高位。

“中方这次发布的报告全面系统梳理了美国所谓‘航行自由’自1979年以来的各种实践案例和法理解释，覆盖范围非常广，是很全面的。”上海交通大学日本研究中心副教授郑志华8月25日在接受《环球时报》记者采访时表示，这份《报告》不针对美方的单次“航行自由”报告，关注点也包括全世界其他地方面临的挑战，比如霍尔木兹海峡的争端等。虽然这些地方和中国没有直接关系，但这份《报告》也很关注美式“航行自由”如何不当应用到其他海域。

今年8月11日，美国国防部官方网站发布了2024财年“航行自由行动”年度报告。美方报告显示，中国再次成为该行动的头号目标——在11个国家或地区中，中国是遭“挑战”事项最多的，也是唯一一个在多个海域受到“挑战”的国家。

在美国国防部网站公布的2023财年“航行自由年度报告”中，有11个国家或地区的13项主张直接涉及外国军用船舶在领海中的通航。值得一提的是，《报告》指出，中国有关外国军用船舶进入领海须获得事先批准的规定，成为美国海军多年来的“头号目标”：自2007财年至今，针对中国的这项挑战从未中断。

早在1982年，美国就将“军舰及海军辅助船在他国领海的通过，被要求事先通知或许可……”明确列为“过度海洋主张”。为此，美国海军在全球范围内持续多年、反复多次在他国领海通航，意图挑战各国有关“外国军舰进入领海须事先通知或批准”的要求。

“我们反对把国际法工具化、武器化，反对美式‘航行自由’中对航行利益的过度扩张，对沿海国海洋权利的限制。美式‘航行自由’打破了安全和自由的平衡，美国利用国际法上的灰色地带搞军事威慑和武力胁迫，延续‘炮舰外交’的无理逻辑，危害相关地区的和平、安宁和良好秩序，对国际法治造成很坏的负面影响。”郑志华称。

据《环球时报》记者了解，《报告》分项检视美国在“航行自由”方面的法律立场及其行动，特别是同“航行自由计划”有关的表态和行动，归纳美式“航行自由”的主张、特点和影响。美国“航行自由计划”于1979年正式启动后持续至今。美式“航行自由”惯常运用军事力量挑战沿海国。美国在全球范围内开展“航行自由行动”，挑战其声称的他国的“过度海洋主张”，主要依托其海空军力量的全球投送能力完成，在手段上具有鲜明的武力展示特征。在1992财年后，美国国防部在每一财年的报告中，以列表形式说明美国海军执行“航行自由行动”的情况。

《报告》还显示，美国坚持在他国专属经济区内享有绝对的“航行自由”和军事活动自由，固守领海以外海域属于“国际水域”的观念，长期以来对专属经济区制度持有单方面、极端化的解释，试图将公海自由的理念完全套用在专属经济区之上，以维持其在全球海洋的霸权利益。美国无视专属经济区的制度设计旨在平衡沿海国与其他海洋利用国利益的事实，不仅与1982年《联合国海洋法公约》的宗旨和规定背道而驰，更严重损害广大发展中国家和平利用海洋、实现可持续发展的正当权益，遭到许多国家的抗议和反对。

此外，《报告》还指出，美国长期采用双重标准，坚持美国军机在他国防空识别区享有“飞越自由”，但对非盟友伙伴国家军机的相关行动则宣传为“威胁”。美国一方面强调军机享有“飞越自由”并连年挑战中国东海防空识别区，多次派遣军机穿越台湾海峡，另一方面却在舆论上将中国军机在美国、日本和韩国等防空识别区内国际空域的正常演练活动炒作为“侵扰”或“挑衅”。美国在防空识别区问题上的双标做法，与其标榜捍卫“航行自由”的言论明显不一致。

《报告》得出的结论是，美式“航行自由”缺乏国际法基础，反映出美国使用军事力量对他国施压的惯常做法。美式“航行自由”是对航行利益的过度扩张。美式“航行自由”的本质在于，极尽所能压缩其他国家的合法权益，以获取不受约束的“自由”。美式“航行自由”严重扭曲国际法的解释与发展，延续“炮舰外交”的无理逻辑，服务于美国的国家利益及其地缘政治战略，绝非维护所谓“基于规则的国际秩序”，且涉嫌以军事力量威胁区域和平稳定，体现出鲜明的不法性、无理性和双重标准。

《报告》还分析称，美式“航行自由”无限度地扩张美国在全球海域的军事存在，并根据自身利益诉求有选择地实施地缘政治打压和海空力量投送，对不同国家采取差别待遇和差异化判断标准。这显然与其标榜的“维护全球海洋秩序”相去甚远。

“尽管美国反复强调南海的‘航行自由行动’并不针对任何一个国家，但相关行动的统计显示，中国是近十年来该行动的头号目标。”《报告》指出，正如美国国会研究局一份报告明确指出的那样，“中国与邻国在南海和东海的争端乍看起来似乎是远离美国的国家在争夺一些对美国来说无关紧要的海洋岩礁，但南海和东海可能因各种战略、政治和经济原因牵涉美国利益。”此外，美国还在地物地位、防空识别区等问题上对自身与包括中国在内的他国采取双重标准。中国之所以成为美国“航行自由行动”的头号目标，离不开美国基于自身国家利益以及地缘政治博弈的考虑，而绝非基于维护《联合国海洋法公约》反映的国际法规则与海洋法律秩序。当“航行自由”完全服务于军事和战略目的，并被用来对其他国家进行威慑和施压时，它就彻底异化为“军事威胁的自由”。

“我们发布这个报告，想要传达的最核心意思是要在当下的环境下，百年未有之大变局下，如何有效维护国际法治，不让国际法碎片化。”自然资源部海洋发展战略研究所副所长徐贺云表示，美国的做法是赤裸裸的双重标准，“合则用，不合则弃”，把国际法工具化、武器化，严重损害了国际法。“此次发布这个报告是要重整对海洋法客观公正的解释，这是发布这份报告的初衷。”